我國電廠大氣污染物控制政策的辨析（下）

目前，我國大氣污染物排放國家標準過嚴，而且規定相對簡單，基本上沒有給地方實施自身要求留下空間，所以如果地方要制定嚴于國家的排放標準，只能對某些特定行業(如電力)制定以超低為特點的標準，這是不科學的，從全社會角度看也是不合算的。而且由于標準過嚴難以實施也加大了執法難度，形成大面積超標排放。雖然從實際來看，超標排放是我國環境污染的根本原因，但是標準如果不合理的話，超標排放也就難以客觀反映環境污染和環境管理的效果。

排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規定。對國計民生影響重大的電力行業而言，其排放的常規污染物應當在特殊的條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。給予企業因承擔社會責任、出于公益目的，或遇特大自然災害和危機時刻，或因無法改變的外部環境如煤質發生重大變化而超標排放污染物情況的豁免原則和彈性機制。如歐盟在大型燃燒裝置排放限值的執行中實施彈性機制，規定“環保設施一年內因特殊狀況累計可以停運120小時”等。

雖然排放標準存在上述問題，但這些問題都是可以解決的，不能因為存在一些問題來否定它在污染控制中的基礎與核心作用，或者為了尋找另一種權力而另起爐灶。

從字面上或者表面上看，排污許可證并不是環保管理的一種內在實質要求，而只是管理手段的外在表現形式，即環境保護主管部門根據排污單位的申請，核發的準予其在生產經營過程中排放污染物的憑證。正如正常的企業要有營業執照、合法夫妻要有結婚證一樣，只要各種內在的要求都達到了，“領證”不過是走一下程序。但事實絕非這樣簡單。既然在環境管理上已經有了排放標準、總量控制、排污收費等多重制度，為何將排污許可證作為一種獨立的法定要求的制度，這是因為排污許可證制度有著其他環境管理制度不能替代的內在的要求。

排污許可證要能夠發揮作用，就必須是作為衡量企業(或法人)是否依法運行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放標準要求為主體，并將排放標準沒有包含但是又必須依法要求的內容進行綜合、集中的體現，即是政府對企業污染排放監管上的權力清單、責任清單、負面清單的綜合體現，是企業應依法遵守排污要求的集成。要達到這樣的目的，排污許可證絕不只是“一個證書”來掛在墻上，而應是一個標準化的環保“許可書”，企業只要以“許可書”上載明的要求來進行污染控制，不需要再查閱其他環保要求，避免法律依據的模糊性。排污許可證規定外的所有活動，企業可“法無禁止皆可為”。需要注意的是，排污許可證需要載明污染物排放口位置、污染物種類、濃度要求(不應是總量)等，更需要載明具體是由哪個環保行政主管部門對企業監管，但是對于具體過程、工藝、設備等由企業自行選擇的事項不應予以規定。

取消總量控制與排放標準的并行管理方式，以排放標準統領排污管理，將總量控制可能存在的優點(除過排放權交易要用到外，我還沒有發現有什么優點)，集成到排放標準的管理上，或者環保規劃的制訂上，千萬不要再做將指標層層分配到地區和企業的事情了。

建議將排放標準回歸到以國家標準為最低限值要求的標準層階，給予地方以當地環境質量要求制定地方排放標準充分的空間。對排放標準實施過程中存在的問題，如考核形式、豁免要求等參考國外排放標準的通行做法進行明確規定。實際上即便是日本這樣高度重視環境保護的國家，其煙塵排放標準的限值還是每立方米100毫克，而我國已經是每立方米30毫克(特別排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我國環保法律規定的地方人民政府對環境質量負責的要求沒有變也不應當改變，地方政府會根據各自的要求制定更合適的標準。

以排放標準為核心執行排污許可證制度，將排污許可證打造成政府對企業污染排放監管上權力清單、責任清單、負面清單綜合體，明確具體的、唯一的監管機構名稱。