我國將繼續(xù)加大控制劣質(zhì)煤 限制煤炭進口

我國自7月1日起禁止省級政府批準的二類口岸經(jīng)營煤炭進口業(yè)務，但國務院批準的口岸不受該禁令影響。報道中提到的“知情人士”沒有說明該禁令是短期臨時措施，還是長期禁令。 消息一出，立刻引起了多方關(guān)注。如果僅從這一政策本身來看，禁止二類口岸的煤炭進口業(yè)務對中國整體的煤炭進口影響似乎并不大。

這里有必要對二類口岸和國務院批準的口岸進行解釋和區(qū)分。按批準開放的權(quán)限劃分，口岸可以分為一類口岸和二類口岸。一類口岸是指國務院批準開放的口岸，包括中央管理的口岸和由省、自治區(qū)、直轄市管理的部分口岸，也就是消息中所說的不受禁令影響的口岸；而二類口岸主要是指由省級人民政府批準開放并管理的口岸。

二者最大的區(qū)別在于一類口岸允許中國籍和外國籍人員、貨物、物品和交通工具直接出入國（關(guān)、邊）境，而二類口岸只允許中國籍的人、貨、物及交通工具出入國境。一般較為熟悉的大型煤炭進口港口秦皇島、防城港、湛江港、汕頭港等都是一類口岸。

2016年中國煤炭進口量超過了2.5億噸，這樣，受影響的量只占去年進口量的3%左右，如果從整個煤炭市場來看，這個量大概占去年35億噸煤炭產(chǎn)量的0.2%。因此，對二類口岸煤炭進口業(yè)務的調(diào)整，對幾大發(fā)電集團和整個煤炭市場來說，影響微乎其微。之所以消息引起了大家的重視，在于這一調(diào)整似乎傳遞了政府限制煤炭進口的決心和信號。

市場認為近期政府一直著手于對煤炭進口的限制。今年5月政府提出要堅決控制劣質(zhì)煤進口，通過進一步提高商品煤質(zhì)量檢測標準，對進口動力煤和進口煉焦煤從熱值、灰分、揮發(fā)分、硫分等指標進行更加嚴格的限制，有效控制煤炭進口規(guī)模。隨后，國家發(fā)改委在發(fā)布的《2017年煤炭去產(chǎn)能實施方案》中提到，要嚴控劣質(zhì)煤生產(chǎn)流通和進口使用，認真落實《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，嚴格進口檢驗標準和程序。據(jù)說有關(guān)部門正在討論修改《關(guān)于嚴格控制劣質(zhì)煤炭進口有關(guān)措施》，進一步從量上限制劣質(zhì)進口煤。

雖然控制劣質(zhì)煤不等于限制煤炭進口，但很容易讓人將其理解為是限制煤炭進口的開始。由于國內(nèi)煤炭產(chǎn)能嚴重過剩，是這輪能源供給側(cè)改革的重中之重。

除了執(zhí)行歷史上最嚴厲的“去產(chǎn)能”政策，政府從去年4月份開始推行的煤炭企業(yè)276天工作日制度，通過控制生產(chǎn)天數(shù)的方式來限制產(chǎn)能。政府發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范和改善煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序的通知》規(guī)定，要求全國煤礦自2016年起全年作業(yè)時間不超過276個工作日，相當于現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能的基礎(chǔ)上乘以0.84的系數(shù)作為新的合規(guī)生產(chǎn)能力。276天工作日制度的實施，人為極大地改善了2016年煤炭行業(yè)的供需狀況和市場信號，使煤炭迅速達到供需平衡。

由于2016年煤炭需求回暖，導致煤炭價格大幅提高（接近60%的上漲）。從去年10月到今年5月，煤炭價格都維持在600元每噸的高位。而國內(nèi)煤炭價格的上漲，直接造成了價格更為低廉的進口煤炭大幅增加，去年煤炭進口提高了四分之一，絕對量超過了2.5億噸。

如果國內(nèi)煤炭“去產(chǎn)能”和限制煤炭產(chǎn)量的結(jié)果是大量國外劣質(zhì)煤炭涌入，當然有悖于“去產(chǎn)能”初衷，也增加了“去產(chǎn)能”難度，從環(huán)境保護的角度說，也的確有必要對劣質(zhì)煤炭進口進行限制，但是政策不宜演變?yōu)閷γ禾窟M口的限制，因此政策措施需要謹慎，而且現(xiàn)實中實施起來也比較困難。

首先最重要的是“北出南進”一直是中國煤炭進出口基本格局，這個是由于煤炭大宗運輸成本所決定的。即使當初中國還是煤炭凈出口國時，就是“北出南進”，這種由運輸成本和煤炭資源分布條件所造成的約束，現(xiàn)在并沒有改變。

其次，進口煤炭一直是穩(wěn)定國內(nèi)煤炭市場和價格的一股力量，對平衡國內(nèi)煤炭供需缺口有一定意義，對國內(nèi)煤炭價格的過快和過高上漲有一定抑制作用，尤其在華東及東南沿海地區(qū)，作用更加明顯。

因此，限制煤炭進口不利于穩(wěn)定國內(nèi)煤炭價格。并且，進口煤炭量增加常常是國內(nèi)煤炭價格上漲的直接后果，如果進口煤炭價格更便宜，用煤企業(yè)選擇價格低的進口煤炭似乎無可非議。因此進口煤炭有利于提高國內(nèi)煤炭企業(yè)的效率和競爭力，也是煤炭市場化所需要的。中國目前能源系統(tǒng)煤炭依然舉足輕重，而歷史上煤炭價格大幅度上漲帶來的種種宏觀經(jīng)濟問題，以及煤電產(chǎn)業(yè)之間的矛盾，我們都記憶猶新。

最后，限制煤炭進口是否能有效起到減少排放的作用？此次禁令的一個主要目的就是限制劣質(zhì)進口煤的流入，主要是通過增加中間環(huán)節(jié)，壓縮劣質(zhì)進口煤的利潤空間來實現(xiàn)。但如果限制進口，卻不限制國內(nèi)同類煤炭每天的生產(chǎn)和使用，的確會使人對政策目的及后果產(chǎn)生疑慮，究竟是為減少排放還是為限制進口？實際上，這種做法相當于多繞了一環(huán)。如果直接在生產(chǎn)終端進行控制或?qū)ε欧耪鞫悾ㄟ^稅收倒逼用煤企業(yè)選擇高熱量、低排放的煤炭，而不是區(qū)分低質(zhì)煤炭的來源，顯然更公平、更有效率。